摘要：國電集團解讀新電改：有序放開發用電計劃是深化電力體制改革的重要內容，對推進電力市場化改革具有重要意義。
根據《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號），新一輪電力體制改革將加快構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。有序放開發用電計劃是深化電力體制改革的重要內容，對推進電力市場化改革具有重要意義。
一、放開發用電計劃是推進電力市場化改革的前提條件
我國現行的政府制定發用電計劃，對電能實行統一分配是計劃經濟時代的產物，改革開放初期，在解決我國電力短缺和保障電網穩定方面發揮了積極作用。隨著電力工業的發展，政府制定發用電計劃已經不能適應電力市場化改革的需要。
推進電力市場化改革，就是要還原能源的商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。在傳統的政府制定發用電計劃模式下，電力是特殊商品，電量由政府參照“三公”原則進行分配，電廠發電多少主要取決于政府的計劃，沒有其他可參與的市場。只有放開傳統的發用電計劃，才能為發電量直接交易等市場化交易提供可能，才能促使電力企業和電力用戶真正參與到電力市場交易中來，進而有效推進電力市場化改革，更好發揮市場優化電力資源配置的作用，提高全社會的用電效率。
二、建立優先發用電制度是電力市場化改革平穩有序進行的重要保障
發用電計劃不可能在短時間內全部放開，需要一個循序漸進的過程。電改配套文件《關于有序放開用電計劃的實施意見》（以下簡稱《意見》），對于如何有序推進發用電計劃改革進行了明確，通過“兩個制度”，即建立優先購電和優先發電制度，對特殊的發電企業和用戶實行有限度的保護，實現電力電量平衡從計劃向市場平穩過渡，進而推進電力市場建設。
（一）建立優先用電制度，有利于保障民生，確保社會生產生活有序用電。電力關系國計民生，保障公益性行業用電是平穩放開發電計劃的基礎。《意見》明確，一產用電、三產中的重要公用事業公益性服務行業用電，以及居民生活用電獲得優先用電保障。政府通過建立優先購電制度，保留這部分發用電計劃，并執行政府定價，是保障基本公共服務供給的“兜底”政策，能夠確保居民、農業、重要公用事業和公益服務等行業以及部分無議價能力用戶有電可用，并維持合理的價格，切實保障民生。
為保障優先購電的實施，優先購電的電力電量由所有公用發電機組共同承擔，這部分電量不參與市場交易，電價執行政府定價，以確保公益性電力需求。同時，需要加強對需求側以及有序用電的管理。實施有序用電，有利于提升電力應急保障能力，應對重大自然災害和突發事件，保障電力供需平衡和生產生活秩序。
（二）建立優先發電制度，有利于清潔能源消納，進一步促進節能減排。9號文指出，要確保可再生能源發電依照規劃保障性收購。現階段，我國可再生能源發電，特別是風電成本高，存在不穩定、不可控性，市場競爭能力差，若推向市場競爭，不利于清潔能源的消納。《意見》明確建立優先發電制度，主要是秉承綠色低碳、節能優先的原則，從保障清潔能源多發滿發、電網安全以及保障民生方面，確定了可以由政府安排全部或部分發電量計劃的發電類型。其中，分布式發電全額收購；風電、太陽能、生物質、余熱余壓余氣發電按照資源條件全額安排發電；水電按照資源條件、歷史均值、綜合利用要求優先安排發電；火電中除超低排放機組和采暖期的供熱機組外，其他機組未列入優先發電保障范圍。
從優先發電的范圍可以看出，新電改將會刺激風電、太陽能等清潔能源發電，提高清潔能源發電比重，優化調整我國電力裝機結構；同時，保障民生的熱電聯產機組將受益。優先發電制度對于減少煤炭消耗和污染物排放，加快形成資源節約型、環境友好型社會具有重要意義。
為保障優先發電的實施，政府在編制年度發電計劃時，應為符合優先發電類型的機組留足發電空間。同時，電網企業需要做好電力電量平衡工作，火電企業也要通過技術改造，根據電網調峰調頻的需要，提高調峰靈活性，確保電力系統安全穩定。在能源資源豐富地區、清潔能源裝機比重較大地區，組織實施替代，實現優先發電可交易，由水電、風電替代火電發電量，能夠最大限度消納清潔能源，促進節能減排，也是保障清潔可再生能源優先發電的可行性措施。云南省實施清潔能源交易、四川省實施水火電置換，在合理利用資源方面均有借鑒意義。
三、積極開展直接交易是構建競爭性電力市場的有效途徑
現階段，直接交易是開展電力市場交易的主要形式。開展直接交易是推進電力市場化交易機制建設的可行路徑，有利于構建有效競爭的市場格局，促進合理市場交易機制的形成，有序推進電力市場建設。現階段，在不影響電力系統安全、供需平衡和保障優先購電、優先發電的前提下，有序穩妥地擴大直接交易規模，逐步將發電計劃向市場轉變，能夠還原電能的商品屬性，實現市場化，促進建立完善的電力市場體系。同時，隨著逐步放開發用電計劃，直接交易規模的不斷擴大，跨省跨區送電逐步過渡到中長期交易，能夠有效促使更多的發電企業和電力用戶參與到市場交易中來，享受電力體制改革帶來的紅利。
《意見》對直接交易的用戶準入范圍、發電準入范圍、交易方式和期限、交易價格等方面做了明確規定，有利于直接交易的有序推進。在市場準入方面，《意見》明確了參與直接交易的主體，擴大了準入范圍。參與交易的主體更加多樣化，有利于形成多買多賣的市場競爭格局，能夠增強市場機制調節供需關系和形成合理價格的能力，有益于促進用戶根據市場供需合理調節生產、優化用電、提高能效，促進市場優化資源配置的有效實現。發電側允許火電、水電參與，鼓勵核電、風電、太陽能發電等參與。明確超低排放火電機組優先參與，對不符合國家政策、污染物排放不達標的企業不能參與，這不僅可以督促發電企業挖掘自身潛能，降低生產成本，提高競爭能力，而且能夠淘汰落后產能，提升火電高效清潔發展水平。在交易期限方面，鼓勵建立相對穩定的中長期交易機制。《意見》規定，發電企業、售電企業和用戶可以自愿參與直接交易。一旦參與，不得隨意退出。允許部分或全部轉讓合同。這些規定有利于維護交易雙方的利益，降低參與方的違約、信用風險。在交易價格方面，通過自愿協商、市場競價等方式自主確定上網電價。在目前火電機組利用小時逐年下滑的情況下，直接交易將導致上網電價競爭加劇,發電側水電及大容量、高能效、低排放火電將受益，工業用戶生產成本也將降低。
新一輪電力體制改革將進入全面試點、有序推進的新階段。電力系統的安全穩定運行是推進電力改革的基礎，要做好優先用電和優先發電量之間的有效銜接，安排好發用電平衡；同時，也要關注水電大省火電企業的生存問題，研究出臺相關補償政策和機制，確保火電企業安全穩定運營；要通過立法等手段建立健全發用電市場信用體系，依法保護發電、用電企業的合法利益，保障電力系統安全運行和電力可靠供應，為實現電力市場化改革的目標打下堅實基礎。（發改委網站）
