摘要： 近日，以推進(jìn)依法治國(guó)與完善能源立法為主題的2015能源法年會(huì)在黑龍江省大慶市召開(kāi)。年會(huì)由中國(guó)能源法研究會(huì)舉辦。據(jù)透漏，此次會(huì)議配合目
近日，以“推進(jìn)依法治國(guó)與完善能源立法”為主題的“2015能源法年會(huì)”在黑龍江省大慶市召開(kāi)。年會(huì)由中國(guó)能源法研究會(huì)舉辦。據(jù)透漏，此次會(huì)議配合目前正在進(jìn)行的《中華人民共和國(guó)能源法（送審稿）》的修改工作，圍繞新形勢(shì)下，“能源革命、能源安全與能源法治”，“能源立法‘立改廢’與能源法律體系建設(shè)”，“《能源法》的立法契機(jī)與制度選擇”，“國(guó)外能源立法與我國(guó)能源立法的比對(duì)與借鑒”等議題展開(kāi)討論，重新梳理我國(guó)能源立法的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，分析能源立法滯后的體制、制度和機(jī)制等方面的深層次矛盾及原因，借鑒國(guó)外能源立法的成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《能源法》基本框架進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合實(shí)際對(duì)《能源法》（送審稿）進(jìn)行深入研究及修改，推動(dòng)該法盡快出臺(tái)，促進(jìn)能源法制建設(shè)。那么，我國(guó)的能源立法都經(jīng)歷了哪些階段，而今又有何進(jìn)展？
跌宕推進(jìn)中的能源法
黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，并明確提出制定和完善能源方面法律法規(guī)。這被業(yè)界認(rèn)定是推進(jìn)我國(guó)能源立法工作最強(qiáng)勁有效的力量。
事實(shí)上，關(guān)于國(guó)內(nèi)的能源法制建設(shè)，早在上個(gè)世紀(jì)就已經(jīng)進(jìn)入提速狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)，關(guān)于能源領(lǐng)域，我國(guó)已有5部法律和15部法規(guī)。20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法律體系的基本形成，能源立法也取得了突破。1995年，《中華人民共和國(guó)電力法》歷經(jīng)多年的起草，終于破局而出，由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)頒布，是我國(guó)能源法律法規(guī)體系中的第一部能源法律。隨后，2006年有《煤炭法》，2007年有《節(jié)約能源法》。 2005年2月，帶有21世紀(jì)初清晰的可持續(xù)發(fā)展理念標(biāo)識(shí)的《可再生能源法》誕生。本世紀(jì)初，基于我國(guó)能源供需問(wèn)題的突出，設(shè)立了國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。由其牽頭起草的《中華人民共和國(guó)能源法》，從高層決策到研究起草花費(fèi)不到2年的時(shí)間就向社會(huì)公布了征求意見(jiàn)稿，之后向國(guó)務(wù)院法制部門提交了立法草案送審稿。
但由于種種原因，《能源法(送審稿)》擱淺數(shù)年。能源法律體系中長(zhǎng)期存在的非常重要的缺項(xiàng)——《石油天然氣法》、《原子能(核能)法》，近年在不同程度啟動(dòng)了研究工作，但起草完成尚需時(shí)日。
今年，國(guó)家相關(guān)部門發(fā)文強(qiáng)調(diào)，抓緊修訂電力法律法規(guī)。《中華人民共和國(guó)能源法》（送審稿）又作為全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目，被列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。目前，《能源法》、《電力法》修改等重點(diǎn)立法項(xiàng)目正在積極推進(jìn)；而如《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》、《能源監(jiān)管條例》、《煤炭法》、《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)也在制定和修改中。
這也預(yù)示我國(guó)能源立法或已進(jìn)入新階段。
能源領(lǐng)域法律法規(guī)到底面臨哪些問(wèn)題
2014年，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，能源“革命”成為關(guān)鍵詞。
那么，能源立法與改革有著怎樣的關(guān)系呢？國(guó)家能源局法制改革司法制處處長(zhǎng)魏青山在一次會(huì)上表示，十八屆四中全會(huì)，早已明確了立法與改革的關(guān)系。能源領(lǐng)域的改革措施，也必須要于法有據(jù)。要堅(jiān)持把立法決策和改革決策結(jié)合起來(lái)，從法律制度上落實(shí)和體現(xiàn)。一方面，立法與改革有內(nèi)在的沖突，立法是穩(wěn)定，改革是變動(dòng)；另一方面，立法與改革相輔相成、互為條件，沒(méi)有立法，改革就會(huì)缺少動(dòng)力。因此，要在這兩者之間找到平衡點(diǎn)。
中國(guó)能源法研究會(huì)顧問(wèn)吳鐘瑚表示，能源法治化，是中國(guó)法治建設(shè)、黨治國(guó)興邦、政府依法理政的重要組成部分，而能源法治的關(guān)鍵是加快能源法制建設(shè)。能源法治包括能源法制建設(shè)、依法行政、依法監(jiān)管、公正司法以及法人和自然人的守法。首要和關(guān)鍵的問(wèn)題是能源法制建設(shè)。要與時(shí)俱進(jìn)地布局和規(guī)劃好能源法律規(guī)范體系，按黨的十八屆四中全會(huì)決議的要求，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，時(shí)不我待地把能源法的體系和制度建設(shè)提速。而我國(guó)目前的狀況是，能源開(kāi)發(fā)利用的全流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多且復(fù)雜。能源領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)分散在多個(gè)部門。漫長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈和復(fù)雜的生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)及諸多行為主體關(guān)系，依據(jù)法律進(jìn)行整合和調(diào)整有相當(dāng)大的難度，這是起草能源法的先天不足。我國(guó)專業(yè)領(lǐng)域的立法模式，基本是部門立法。與能源相關(guān)的法律，也必然反映各自部門訴求，清晰地劃分和界定能源領(lǐng)域已有法律的調(diào)整范圍和界定彼此的功能比較困難。能源法草案的可操作性有待提高，程式化的宣示性條款的成分要適當(dāng)減少。
中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、原《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗也曾公開(kāi)表示，按照全國(guó)人大通過(guò)的“十二五”規(guī)劃綱要和黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于建設(shè)法治中國(guó)的要求，對(duì)照我國(guó)能源法治建設(shè)的現(xiàn)狀，在不少方面尚缺乏法律規(guī)范的支撐和保障：諸如“十二五”規(guī)劃中提出的“調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元清潔發(fā)展”，推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式變革，水電、核電、天然氣的開(kāi)發(fā)以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失較多；對(duì)于一些潛在的清潔能源領(lǐng)域，比如煤層氣以及頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣的開(kāi)發(fā)利用；還有諸如分布式能源系統(tǒng)、國(guó)家綜合能源基地建設(shè)、石油儲(chǔ)備、農(nóng)村能源、智能電網(wǎng)、碳排放交易，以及能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革與監(jiān)管等方面，基本上靠政策性“紅頭”文件而沒(méi)有法律和行政法規(guī)可依。近年來(lái)，我國(guó)能源領(lǐng)域腐敗案件頻出，也與能源法治不彰、“公權(quán)力無(wú)法律明文規(guī)定不可為”的法治原則不能很好貫徹不無(wú)關(guān)系。
當(dāng)下能源法律法規(guī)要立什么，改什么，廢什么
關(guān)于能源法律法規(guī)的立改廢，最近應(yīng)見(jiàn)于2014年6月13日的以研究我國(guó)能源安全戰(zhàn)略為主要內(nèi)容的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議。會(huì)上，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。這表明，能源體制的弊病已被決策層重視，舊的格局亟待打破。
針對(duì)能源領(lǐng)域法律法規(guī)的立改廢，全國(guó)律協(xié)環(huán)境、資源與能源法專業(yè)委員會(huì)副主任陳臻認(rèn)為，在立的方面，雖然我國(guó)發(fā)展核電已有30余年的歷史，但一直處于無(wú)法可依的“裸奔”狀態(tài)。我國(guó)正在研究起草《原子能法》、《核安全法》，建議國(guó)家盡快完成《核電管理?xiàng)l例》的制定工作，明確核電開(kāi)發(fā)資質(zhì)等準(zhǔn)入門檻，解決關(guān)于核電投資主體多元化的問(wèn)題，改變過(guò)去核電管理參照火電的做法，對(duì)核電站的設(shè)計(jì)建造、科技研發(fā)、裝備制造、核安全等方面做出全面的規(guī)定。改的方面，要在立法層面促進(jìn)能源市場(chǎng)改革，理順不同能源類別之間的價(jià)格關(guān)系，要在大能源視角下開(kāi)展能源體系立法，打破條塊分割的局面。在油氣領(lǐng)域，增加油氣勘探開(kāi)發(fā)合資合作的相關(guān)規(guī)定，解決國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)參與油氣開(kāi)發(fā)的法律問(wèn)題。在電力領(lǐng)域，現(xiàn)行《電力法》顯然不適于當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)盡快修訂。另外，要改變能源稅制立法位階較低，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性的現(xiàn)狀，通過(guò)修訂、補(bǔ)充立法，使能源產(chǎn)品價(jià)格真正反映市場(chǎng)供求關(guān)系。廢的方面，我國(guó)在能源行業(yè)監(jiān)管方面一直是遵循煤、油、氣、電各部門管一攤的辦法，應(yīng)該重視多管融合，加快簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)能源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的細(xì)化和綜合，加快滯后標(biāo)準(zhǔn)的廢止、修訂，推動(dòng)能源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的全面接軌，使標(biāo)準(zhǔn)更多地被認(rèn)可和應(yīng)用。
正在修改的《能源法（2008年送審稿）》
《能源法》的送審稿的修改是由國(guó)家能源局委托能源法研究會(huì)承擔(dān)的課題。中國(guó)能源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、華北電力大學(xué)能源法研究所教授周鳳翱有幸參與其中。他表示，今年修改工作再度啟動(dòng)，核心是要搞清楚能源領(lǐng)域要解決什么問(wèn)題，哪些問(wèn)題要由《能源法》來(lái)解決，不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系怎樣構(gòu)造。框架要素的設(shè)計(jì)上，則重點(diǎn)考慮黨中央關(guān)于能源發(fā)展的重要決定；將國(guó)家基本能源政策制度化；解決基礎(chǔ)性能源法律問(wèn)題；對(duì)重大能源問(wèn)題進(jìn)行法律管理；創(chuàng)制能源基本法律制度，建立、完善管理體制機(jī)制。此外，還要處理好《能源法》與能源單行法律及相關(guān)法律的關(guān)系。
據(jù)他介紹，目前，修改稿首先確定了立法目的，是要規(guī)范能源開(kāi)發(fā)利用和管理，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，保障能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。其次，能源法集中調(diào)整了3個(gè)方面的關(guān)系：包括縱向法律關(guān)系（主要涉及能源行政管理方面的關(guān)系）、橫向法律關(guān)系（按照生產(chǎn)流程展開(kāi)）以及涉外法律關(guān)系（主要考慮到能源對(duì)外合作的重要性及前景）。涵蓋包括能源資源、能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略、基礎(chǔ)地位；能源發(fā)展戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略目標(biāo)；能源資源國(guó)家所有權(quán)；能源發(fā)展基本政策；能源戰(zhàn)略與規(guī)劃；能源開(kāi)發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)；能源供應(yīng)消費(fèi)；能源安全保障；農(nóng)村能源發(fā)展；能源科技進(jìn)步；能源國(guó)際合作；政府監(jiān)督管理體系及違法責(zé)任在內(nèi)的共13個(gè)法律問(wèn)題。而在目前這一稿中，擬建立10項(xiàng)法律基本制度，包括能源國(guó)家所有權(quán)制度、戰(zhàn)略規(guī)劃制度、開(kāi)發(fā)生產(chǎn)制度、供應(yīng)消費(fèi)制度、能源安全保障制度、能源預(yù)測(cè)預(yù)警、農(nóng)村能源制度、國(guó)際合作制度、監(jiān)督管理制度、法律責(zé)任制度等。
他還進(jìn)一步表示，正在修改的能源法的主體包括行政主體、企業(yè)主體、消費(fèi)主體和涉外主體四類。其中，能源法第七條把管理體制統(tǒng)合起來(lái)，綜合監(jiān)管就是能源局和發(fā)改委，專項(xiàng)監(jiān)管是其他十幾個(gè)部門。綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管統(tǒng)稱能源監(jiān)管部門，綜合和專項(xiàng)監(jiān)督各司其職。
如何處理《能源法》與能源單行法相互關(guān)系
就《能源法》與能源單行法和相關(guān)法的調(diào)整對(duì)象和相互關(guān)系問(wèn)題，周鳳翱介紹，正在修改的《能源法（2008年送審稿）》按照普通法與特別法相結(jié)合的原則，堅(jiān)持調(diào)整范圍涵蓋而不覆蓋、銜接而不缺位、結(jié)合而不越位，綜合性法律規(guī)范與單行法律規(guī)范相互補(bǔ)充，留有空間，整體和諧的思路，對(duì)條文和制度作了精心安排。這與許多業(yè)內(nèi)人士的觀點(diǎn)不謀而合。陳臻曾公開(kāi)表示，目前已經(jīng)實(shí)施的《煤炭法》、《電力法》等單行法律，解決不了能源領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性問(wèn)題。《能源法》不出臺(tái)，能源戰(zhàn)略規(guī)劃、能源國(guó)際合作、能源監(jiān)管等就無(wú)法可依。這也是《電力法》等法律難以修訂下去的一個(gè)重要原因。能源法治必須標(biāo)本兼治。而治本的一個(gè)重要方面是要從制度規(guī)范上加以創(chuàng)新，以完善整個(gè)法律制度，并建立以《能源法》為核心的能源法治體系。葉榮泗也認(rèn)為，我國(guó)擬制定的《能源法》是在幾部能源單行法律和有關(guān)資源法律體系、環(huán)境保護(hù)法律體系比較完備的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要決定起草的。定位是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。單行法的制定和修改應(yīng)當(dāng)遵循《能源法》的基本精神和基本規(guī)定，如果出現(xiàn)一些沖突，《能源法》應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)基礎(chǔ)性的依據(jù)。《能源法》要突出解決能源領(lǐng)域的重點(diǎn)問(wèn)題，解決單行法律解決不了的問(wèn)題，并成為我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)行為規(guī)則的主要根據(jù)來(lái)源。
吳鐘瑚則建議，制定“能源基本法”，不應(yīng)作為能源法律法規(guī)的基礎(chǔ)性法律，或者是母法和上位法，而是將能源領(lǐng)域中涉及綜合性、整體性和全局性的問(wèn)題，包括能源規(guī)劃的法律地位和審議程序、能源基地建設(shè)和輸送管網(wǎng)建設(shè)與管理、能源監(jiān)管、能源普遍服務(wù)、農(nóng)村能源問(wèn)題、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急等進(jìn)行規(guī)范和制度設(shè)計(jì)。他認(rèn)為，能源法的制定、完善是一個(gè)過(guò)程。未來(lái)可以用修正案的形式，逐步擴(kuò)大能源基本法的調(diào)整范圍，在條件成熟時(shí)再逐步形成能源基礎(chǔ)性法律。
而葉榮泗的觀點(diǎn)是，必須要提出解決綜合性《能源法》立法困境的辦法，加快制定綜合性、基礎(chǔ)性《能源法》。或者先制定一部足以解決諸如能源規(guī)劃的法律定位與效力、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略指引、能源監(jiān)管、能源價(jià)格形成機(jī)制和能源管網(wǎng)公平無(wú)歧視開(kāi)放等改革方向、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急以及與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村能源等問(wèn)題的原則性法律規(guī)范。與此同時(shí)，要加快制定 《石油天然氣法》、《原子能法》，加快《電力法》和《煤炭法》等單行法的修訂，抓緊配套法規(guī)的立、改、廢。
我國(guó)能源立法有著非同一般的緊迫性與必要性。推進(jìn)能源立法工作是確保能源安全的迫切需要，也是能源供應(yīng)與行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。目前我國(guó)石油天然氣等能源對(duì)外依存度很高，確保能源安全的任務(wù)仍然很重。同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)成為世界第一大能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，能源法治應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的進(jìn)展。對(duì)此，魏青山表示，能源行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，能源立法需要做好銜接工作，借鑒國(guó)外立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加速能源立法進(jìn)程，提高能源立法質(zhì)量。爭(zhēng)取用五到十年時(shí)間，形成比較完整的能源立法體系。
鏈接：國(guó)外能源立法情況
美國(guó)，自1970年代以來(lái)，已經(jīng)頒行了多部綜合性能源法，2005年頒布了新的《能源政策法》；日本，2002年頒行《能源政策基本法》；德國(guó)，2009年頒行《能源產(chǎn)業(yè)法》；法國(guó)，2005年頒布《能源政策法》；英國(guó)有 《2010能源法》（之前是 《2008能源法》）；意大利，2011年頒布《能源法案》；巴西，2002年頒行《巴西能源法》；加拿大，1985年頒行《能源供應(yīng)應(yīng)急法》；俄羅斯，2008年頒布《能源法》。（《中國(guó)礦業(yè)報(bào)》劉曉慧）
