摘要：“中國爭取在2017年開展全國性的碳交易。”巴黎氣候大會開幕前的媒體吹風(fēng)會上，中國氣候談判代表解振華表示，并稱頂層設(shè)計和相關(guān)立法都在推進中。
“中國爭取在2017年開展全國性的碳交易。”巴黎氣候大會開幕前的媒體吹風(fēng)會上，中國氣候談判代表解振華表示，并稱頂層設(shè)計和相關(guān)立法都在推進中。
達成全球性協(xié)議，限制溫室氣體排放，避免氣候變化導(dǎo)致的災(zāi)難性后果是正在召開的巴黎氣候大會（《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 第21次締約方會議暨《京都議定書》第11次締約方會議）的目的。
中國政府已經(jīng)承諾在2030年達到碳排放的峰值，如何有效減少排放成為重要任務(wù)。
碳交易一直被認為是一種有效的減排手段。中國目前已經(jīng)進行了7個碳交易試點工作，積累了一些經(jīng)驗。日前發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2015年度報告》顯示，截至2015年8月底，7個試點累計交易地方配額約4024萬噸，成交額約12億元；累計拍賣配額約1664萬噸，成交額約8億元。試點地區(qū)2014年和2015年履約率分別達到96%和98%以上。
不過要想將目前各自為政的7個試點發(fā)展成全國統(tǒng)一的碳市場，不僅要進行制度的頂層設(shè)計，還要看政府的決心：愿意承受多大的減排成本。
碳市場缺乏法律保障
這并不是中國第一次將開展全國性的碳交易提上日程。事實上，在今年，一些專家和官員在正式和非正式的場合常常提到的是“爭取在2016年開展全國性的碳交易。”
“要想形成全國統(tǒng)一的碳市場，必須要有法律依據(jù)，否則全國7個試點各自為政、市場互不相通，是無法統(tǒng)一碳市場的。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授曹明德表示。
在我國目前現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》中，二氧化碳并沒有被認定為污染物，這意味著無法利用這些法律來規(guī)范它。
與碳和碳市場相關(guān)的，目前僅有2014年底出臺的《碳排放權(quán)交易暫行管理辦法》，以及各試點城市、地區(qū)自己出臺的暫行辦法。而各個試點的暫行辦法對納入范圍的企業(yè)標準設(shè)定、配額分配方法等諸多方面都存在不一致的地方。
比如湖北省規(guī)定本省行政區(qū)域內(nèi)年綜合能源消費量6萬噸標準煤及以上的工業(yè)企業(yè)，實行碳排放配額管理；廣東省規(guī)定年排放二氧化碳1萬噸及以上的工業(yè)行業(yè)企業(yè)，年排放二氧化碳5000噸以上的賓館、飯店、金融、商貿(mào)、公共機構(gòu)等單位為控制排放企業(yè)和單位；深圳市則規(guī)定任意一年的碳排放量達到3000噸二氧化碳當(dāng)量以上的企業(yè)，和大型公共建筑和建筑面積達到一萬平方米以上的國家機關(guān)辦公建筑的業(yè)主都實行碳排放配額管理。
在法律效力方面，各試點地區(qū)中，只有深圳、北京和重慶通過了地方立法，對排放單位的約束力相對較強。其他試點地區(qū)基本以政府規(guī)章進行規(guī)制，個別試點地區(qū)如天津僅以部門文件為依據(jù)。
在違約處罰方面，天津處罰力度最輕，僅使用限期改正和3年不享受優(yōu)惠政策。其他試點地區(qū)雖使用了不同程度的罰款措施，比如處以1萬元到3萬元不等的罰款，但懲罰力度有限。
中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅在第六屆地壇論壇上公開對現(xiàn)有的制度是否能夠保證一個全國市場的良性運行表示質(zhì)疑。
曹明德介紹，統(tǒng)一的碳市場的前提是總量控制、許可證、碳排放交易制度，相關(guān)的還有登記、核查、報告制度等等，這些都需要一個有力的法律保障。
現(xiàn)在一個好消息是，國家發(fā)改委已經(jīng)研究起草了《全國碳排放權(quán)交易管理條例（草案）》， 并于今年7月召開全國碳排放交易管理條例草案聽證會，就涉及的碳排放配額分配管理制度、碳交易核查機構(gòu)資質(zhì)認定兩項新設(shè)行政許可作了說明。
《應(yīng)對氣候變化法》的草案制訂也在進行中。9月，國家發(fā)改委就《應(yīng)對氣候變化法（初稿）》召開了交流研討會。廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強表示，作為上位法，《應(yīng)對氣候變化法》中應(yīng)該對碳交易等減排手段的內(nèi)容加以規(guī)定。
除了規(guī)定不同和效力存疑外，由于各個試點之間不能互通，缺乏全國性的法律規(guī)章條例，對于投資者的信心也產(chǎn)生了不利影響。
碳交易體系的基本要素之一就是金融。在業(yè)內(nèi)人士看來，金融機構(gòu)的參與可以增加碳市場的流動性，促進碳市場價格發(fā)現(xiàn)功能的實現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)成本最低的減排途徑。金融機構(gòu)主要通過碳基金理財產(chǎn)品、綠色信貸、信托類碳金融產(chǎn)品、碳資產(chǎn)證券化等方式參與碳交易，活躍市場。
2014 年12 月30 日，中信證券與北京華遠意通熱力科技股份有限公司在北京環(huán)境交易的撮合下，正式簽署了國內(nèi)首筆碳排放權(quán)配額回購融資協(xié)議，融資總規(guī)模1330 萬元。
但是，總體來看，當(dāng)前碳市場的交易主體還都是控排企業(yè)，除了履約時的剛性交易之外，大多數(shù)企業(yè)對配額的日常管理和交易仍然缺乏必要的認識，碳資產(chǎn)長期放在賬戶上不動。北京環(huán)境交易所碳交易中心主任王陽認為，只有賦予碳配額更多的金融屬性，才能讓控排企業(yè)意識到參與碳市場不僅僅是碳排放權(quán)的買賣，更是獲得資金的重要手段。但是，“國內(nèi)7個試點相對獨立，雖然各個試點在這方面也很努力地去創(chuàng)新了，但是規(guī)模不大，很難形成金融的規(guī)模效應(yīng)，還沒有對市場有特別大的作用。”
曹明德認為，碳投資作為一種金融產(chǎn)品是和股票類似的。“沒有法律依據(jù)，7個試點不能互相交易，價格不同，不是統(tǒng)一市場，很難預(yù)測投資前景。而投資是要考慮回報的，要看長遠收益。”
在林伯強看來，關(guān)鍵是下定決心要做，全國性碳市場可以先做起來，法律制度建設(shè)應(yīng)該在嘗試中盡快跟上。
全國性碳市場急待試行
在本次巴黎氣候大會的發(fā)言中，中國國家主席習(xí)近平重申了中國將要在2030年達到碳排放峰值。“這是一個很重要的政策導(dǎo)向，標準的碳市場是有總量上限的，達到峰值是一個前提。這對建設(shè)全國市場來說是一個很重要的信號。”王陽表示。
離2017年只有一年多的時間，曹明德建議，國家發(fā)改委應(yīng)該盡快制定出全國試點方案、啟動全國碳市場試點。
“7個試點可以先做出一套換算比例，這樣可以相互之間進行交易，做出統(tǒng)一的方案體系，連接成一個市場，之后其他地區(qū)可以在某一時間加入。如果換算沒有可行性，就需要將現(xiàn)有的清零，重新進行全國統(tǒng)一的交易平臺試點。”曹明德建議，沒有必要再去進行區(qū)域性的碳交易試點，如果各個區(qū)域之間仍然是各自為政，只會為建設(shè)全國統(tǒng)一的碳市場帶來更多不便。
曹明德還建議，全國性碳市場在設(shè)計之初也要同時考慮到國際可比性和兼容性，這樣在遠期才能夠和歐盟、美國的碳市場進行對接。
而針對全國性碳交易的頂層設(shè)計，總量確定、配額分配、在交易之前如何核查交易量和排放量等等，都是需要慎重考慮的問題。
“先定總量，然后確定每年的減排總量，分配到不同地區(qū)和行業(yè)，最后落實到具體的排放主體。”王陽表示，不同地區(qū)和行業(yè)發(fā)展水平不同，比如北京和青海、西藏的發(fā)展水平、環(huán)境差別很大，那么一刀切就不太好推進碳市場的建設(shè)，所以有些地區(qū)減排的要求可以松一些，只要不增加排放即可。
曹明德表示，應(yīng)該在對不同發(fā)展地區(qū)的差別對待和公平平等之間取得平衡，如果給西部分配更多的配額，就相當(dāng)于給西部企業(yè)分更多的錢，給了它們更大的污染空間，因此必須慎重，首要的前提是環(huán)境質(zhì)量不準惡化。
但是這樣會否造成東部企業(yè)去西部購買排放額度，然后仍然在本地增加排放？
曹明德表示，交易制度本身就有一個集中排放的問題，但是對總量減排應(yīng)該沒有影響，因為總量也是在逐年減少。“當(dāng)然，可能會對本地的環(huán)境造成影響，那么就需要在配額分配和設(shè)立交易許可證的時候?qū)Υ诉M行考量，可以設(shè)置購買上限。”
碳價格是直接反映企業(yè)減排成本的指標。根據(jù)各個試點發(fā)布的數(shù)據(jù)，當(dāng)前，北京和深圳的碳價較高，在40元／噸左右，而其他5個試點多在10~20元之間。
而據(jù)中國碳論壇（CCF）和ICF國際咨詢公司聯(lián)合開展的《2015中國碳價調(diào)查》（下稱《調(diào)查》），國內(nèi)7個試點碳交易市場的交易活躍度較低，碳價也有走低趨勢。
《調(diào)查》稱，許多試點的碳價2013年和2014年建立之初有短期上漲，比如，深圳的碳價在2013年10月的較短時間內(nèi)曾超過人民幣100元/噸，但在2014年末和2015年初下滑。2015年5月和6月，大部分試點的碳價急劇下跌，上海碳市場的碳價一度跌至9元/噸。
國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任鄒驥認為，這很大程度上是因為碳限額過剩。價格過度下跌后，碳交易就失去了迫使企業(yè)減排的威懾力。
王陽表示，幾個試點價格下行比較明顯，這和當(dāng)?shù)嘏漕~分配較多可能有關(guān)系。“配額分配非常重要，也是難度最大的，因為要根據(jù)企業(yè)的歷史排放量推算現(xiàn)在和未來的排放量，肯定會出現(xiàn)變數(shù)，比如經(jīng)濟下滑時，就會出現(xiàn)配額過多。”
證明這一觀點的典型案例就是歐盟。歐盟是目前全球第一大碳排放權(quán)交易市場，也被認為是碳排放制度建設(shè)最先進的地區(qū)。但是第一期發(fā)放的免費配額過多，隨后發(fā)生的金融危機導(dǎo)致經(jīng)濟不景氣，供過于求，碳價急劇下跌，從每噸30歐元跌至每噸5歐元。根據(jù)世界銀行以及第三方評估機構(gòu)發(fā)布的報告，歐盟的碳交易減排機制沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
曹明德表示，配額發(fā)放不能過于寬松，也不能太緊，應(yīng)該像5年預(yù)算那樣，逐年縮減，比如每年減少10%，必須讓企業(yè)在技術(shù)和經(jīng)濟上通過努力可以達到減排目標。這樣既不會對企業(yè)構(gòu)成太大壓力，也給企業(yè)減排的動力。
世界銀行預(yù)測，2020年全球碳交易總額有望達到3.5萬億美元，有望超過石油市場成為第一大能源交易市場。中國國內(nèi)的多個研究機構(gòu)認為，中國碳交易市場規(guī)模將在1000億元以上，并且在2020年之后達到萬億元的規(guī)模。（《中國經(jīng)營報》 李艷潔）
